PM i statskunskap A, vt-95
Jens Holm
Den svenska utrikes- och försvarspolitiken står inför en omprövning. Men vart går förändringen?
Ett begrepp som är svårt att undvika när man studerar utrikes- och försvarspolitik är det svenska neutralitetsbegreppet. Frågar man en österrikare om deras neutralitet hänvisar han troligen till den neutralitet som lagfästets vid de ryska truppernas avlägsnande 1955. En schweizare skulle på samma sätt kunna påpeka att deras neutralitet är avtalad och garanterad av grannländerna i Wienkongressen 1815. För svensk del är det inte riktigt lika lätt att sätta fingret på vad vår neutralitet egentligen innebär. Till att börja med är det viktigt att komma ihåg att neutralt är ett land endast i krigstid, neutralitetspolitik är det som bedrivs i fredstid för att en neutralitet, alltså att man förhåller sig opartisk mellan två eller fler stridande parter, ska kunna garanteras. Krister Wahlbäck daterar i sin skrift "Den svenska neutralitetens rötter" den svenska neutralitetens början till Karl Johan XIVs neutralitetsförklaring 1834 - i händelse av krig mellan Ryssland och England avsåg Sverige att hålla sig utanför konflikten. Den svenska neutralitetspolitiken har alltsedan dess fått genomgå kraftiga förändringar och prövningar. Den har t ex inte bara varit ett sätt att hålla Sverige utanför krig, utan den har också inneburit ett redskap för att möta behovet av global förståelse, internationellt samarbete och gemensam säkerhet. Alliansfrihet har således varit en förutsättning för att denna politik skulle kunna bedrivas. Sverige var t ex aldrig medlem i något av de stora blocken, NATO eller Warszawapakten, under det kalla kriget (även om senare forskning har visat att i praktiken stod vi det förstnämnda mycket nära). Den svenska hållningen under denna tid brukar sammanfattas i formuleringen; "Alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig". Som definition på svensk neutralitetspolitik var denna definition rådande fram till 1992 då man genom ett riksdagsbeslut ändrade formuleringen till att alliansfriheten "syftar till att vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde".
Min position i detta PM är att den svenska neutralitetspolitiken har lett till att hålla Sverige utanför krig i närmare två decennier och dessutom har givit oss stor handlingsfrihet i form av medlare och kritiker i olika konflikter. Den svenska neutralitetspolitiken har alltså, trots att vi har haft nära NATOrelationer (som neutralitetspolitikkommissionens utredning "Om kriget hade kommit" visar på), varit framgångsrik. Jag anser vidare att omtolkningen från 1992 är olycklig. Den nya definitionen lämnar öppet ett stort utrymme för tolkningar som inte alltid stämmer överens med vår traditionella neutralitetspolitik. Som vi ska se har detta bekräftats i det tal Carl Bildt höll för Utrikespolitiska institutet 1993.
Tydligt är att den svenska utrikes- och försvarspolitiken återigen står inför stora prövningar. NATOs fredsinitiativ Partnerskap för Fred (PfP), vårt förhållande till de baltiska staterna och medlemskap i EU är några av de utmaningar den svenska utrikespolitiken idag står inför. Låt mig få börja med det förstnämnda. PfP är ett fredssamarbete tagit på NATOs initiativ. I PfP ingår bl a gemensam användning av militär materiel, gemensam utbildning och övningar för fredsbevarande och humanitära räddningsoperationer. Partnerksapet är ett flexibelt samarbetsorgan och möjliggör utvidgning av NATO på lång sikt. Den svenska riksdagen var enig om regeringens förslag om ett svenskt deltagande i PfP. Så länge PfP är ett rent fredssamarbete torde det inte föreligga några problem för ett svenskt deltagande. Skulle istället partnerksapet vara ett första steg mot en svensk NATOanslutning och på sikt kanske också leda till en ny polarisering av världen är den svenska neutralitetspolitiken hotad. Å andra sidan kan PfPs flexibilitet borga för att Sverige slipper bli indraget i ett dylikt dilemma, utrikesutskottet konstaterar; "Skulle PFP-processens karaktär förändras i riktning mot nya eller förändrade blockbildningar kan detta beaktas vid de tämligen tätt återkommande tillfällen då det blir aktuellt att förnya partnerskapsprogrammet."(s 31) Klart är alltså att Sverige ingår i samarbetet på den nivå som passar oss och att vi har rätten att dra oss ur ifall att det inte motsvarar våra förväntningar. Det är nästan rörande att se hur överens kammarens debattörer är i diskussionen om ett svenskt medverkande i PfP. De meningsskiljaktigheter som kan skönjas hör snarare till attityden till PfP än några ideologiskt förankrade skillnader. Till exempel betonar gärna vänsterpartiets Björn Samuelsson betydelsen av att Sverige ska kunna lämna partnerksapet om det visar sig leda till nya blockbildningar a'la öst-västkonflikten, medan moderaternas Margareta af Ugglas föredrar att se PfP som "ett logiskt steg i byggandet av ett europeiskt samarbete"(s 18).
Som tidigare anfört ändrades 1992 den svenska neutralitetsformuleringen till att vårt land "ska kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde". Ett år därefter håller Carl Bildt ett tal vid Utrikespolitiska institutet där han förklarar att Sverige inte skulle vara neutralt i händelse av att de baltiska staterna blev angripna. Detta väckte stor uppmärksamhet och föranledde en riksdagsdebatt maj 1994 där socialdemokraternas Elvy Söderström och vänsterpartiets Bengt Hurtig starkt kritiserar statsministerns uttalande. De båda kritikerna är eniga om att Bildt har överskridit sina befogenheter och att han har gjort ett avsteg från den svenska neutralitetslinjen.
Hurtig söker orsaken till Bildts uttalande i den nya neutralitetsdefinitionen där han menar att vi skall kunna vara neutrala skapar en viss osäkerhet i fråga om vilken utrikespolitik Sverige ämnar föra. Hurtig eftersöker därför den gamla neutralitetsformuleringen som ger mindre utrymme för djärva tolkningar av Bildts typ. Jag instämmer med Hurtig på den punkten. Bildts uttalande är ett uttryck för den förvirring som uppstått kring den nya definitionen. Varför ändrade man då på neutralitetsbegreppet? Det har sin grund i synen på den svenska neutraliteten. Bildt m fl ser den svenska neutralitetspolitiken som en efterkrigsprodukt; alltså ett sätt för oss att hålla oss utanför de båda blocken. När nu muren har fallit och förutsättningarna har ändrats är den svenska neutralitetspolitiken förlegad och måste förändras i takt med de förändringar som sker i Europa/världen. Andra söker den svenska neutralitetens ursprung i Karl XIVs neutralitetsförklaring från 1834. Den svenska hållningen under det kalla kriget blir här endast en förlängning av ett och ett halvt sekels lång tradition. En omformulering av neutralitetspolitiken blir enligt detta synsätt mindre angeläget.
Det kan tyckas småaktigt att ägna så mycket uppmärksamhet åt ett par av statsministern förlupna fraser. Men vad debatten om vårt förhållande till de baltiska staterna lär oss är var gränserna för neutralitetspolitiken går. Bildt överskred utan tvivel en av neutralitetspolitikens gränser. Och just därför var kritiken av honom så viktig, ty hade han bemötts med tystnad hade det kunnat tolkas som ett öppet mandat att gå vidare på den inslagna linjen. För att låta lite konspiratorisk; antag att Bildt inte hade fått något mothugg från massmedia, politiker, forskare m m, vad hade då nästa steg i statsministerns strategi varit? NATO? VEU? Det bör också påpekas att här märks betydelsen av en öppen och fri debatt. Det är endast på ett sådant sätt vår utrikespolitik kan vara långsiktigt trovärdig; genom att den hela tiden ifrågasätts och prövas mot omvärldens förändringar.
Det sista stora spörsmålet rörande den svenska utrikes- och försvarspolitiken jag hade tänkt att behandla är Sveriges medlemskap i EU. Riksdagsdebatten från april 1994 rörde Sverige och EUs försvarsambitioner. Centrum för debatten var givetvis huruvida Sverige kan fortsätta att driva sin neutralitetspolitik vid ett medlemskap. I denna fråga ryms bl a tvister kring Västeuropeiska unionen (VEU), och EUs gemensamma utrikes- och handelspolitik.
Carl Bildt står som regeringens försvarare medan Hans Göran Frank(s), Lena Klevenås(s), Ingela Mårtensson(fp) och Bengt Hurtig(v) är dess opponenter. Vad det gäller en svensk anslutning VEU har de olika ståndpunkterna svårt att mötas. Bildt hävdar att ett svenskt medlemskap i EU inte innebär en anslutning till VEU. Sverige blir observatör och kommer så att förbli till den dag riksdagen eller en folkomröstning beslutar annorlunda. Danmark och Irland har begärt undantag från EUs eventuella utveckling till ett gemensamt försvar. EUkritikerna menar att Sverige skulle ha gjort likadant för att ge tydliga signaler på att vi inte önskar vara med i VEU. Detta avvisar Bildt med motiveringen att det inte finns ett sådant behov eftersom ett beslut om gemensamt försvar kräver enhällighet. EUkritikerna svarar med att denna enhällighet är satt ur spel för Sveriges del när Ulf Dinkelspiel i medlemsförhandlingarna har lovat att Sverige inte tänker hindra utvecklingen mot ett gemensamt försvar (läs: att Sverige inte tänker använda sig av sitt veto). Diskussionen om VEU och ett gemensamt försvar speglar EUdebatten i sin helhet; det tycks finns en diskrepans mellan det formella och det faktiska - EUkritikerna hänvisar till Maastrichtfördraget, offentliga uttalanden m m och Carl Bildt svarar med att så fungerar det inte i själva verket eller vice versa.
Personligen har jag svårt att se hur en svensk neutralitetspolitik ska kunna bestå efter ett EUmedlemskap. Bestämmelserna för en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik som kan leda till ett gemensamt försvar och VEU som en integrerad del av unionens utveckling finns inskrivna i Maastrichtfördraget, det fördrag som Sverige har antagit utan undantag. I samma fördrag står också att "Medlemsstaterna skall aktivt och förbehållslöst stödja unionens utrikes- och säkerhetspolitik i en anda av lojalitet och ömsesidig solidaritet. "(Artikel J 1, stycke 4) Något spelrum för de enskilda länderna tycks inte finnas. En självständig handelspolitik i såväl krigs- som fredstid är en annan av hörnstenarna i neutralitetspolitiken. Hur detta ska kunna förenas med EUs gemensamma handelspolitik tycks mig vara omöjligt. Jag instämmer med Hans Göran Frank när han säger att: "Ett svenskt deltagande i en ekonomisk och monetär union som innebär ett uppgivande av nationell beslutanderätt på betydelsefulla områden kan inte förenas med neutralitetspolitiken."(45) Hur ställer sig t ex Sverige till ekonomisk krigföring, sanktioner m m? Hur skulle Sverige ha uppträtt som EGmedlem när EG införde handelsbojkott mot Argentina under Falklandskriget? Det står också i Maastrichtfördragets artikel J 2 att "Medlemsstaterna skall samordna sitt agerande inom internationella organisationer och på internationella konferenser. De skall hävda de gemensamma ståndpunkterna i dessa fora." Unionen strävar alltså efter att tala med en röst i t ex FN eller GATTsammanhang. Danmark lade ner sitt förslag om en skärpning av lagstiftningen vad det gäller transport av radioaktivt avfall vid Riokonferensen 1992. Vad garanterar att inte samma inträffar för Sverige på nästa veckas toppmöte om sociala frågor i Köpenhamn eller på FNkonferensen i Peking nu i sommar? Jag har alltså svårt att se hur EUs gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik kan vara förenlig med den svenska neutralitetspolitiken.
Det tycks mig så att här måste Sverige bestämma sig. Man kan inte äta kakan och ha den kvar; antingen medlemskap eller neutralitetspolitik. Detta verkar också Carl Bildt ha förstått. Bildt ställer upp kollektiv säkerhet (vilket är den strategi EUmedlemskapet medför) och neutralitetspolitik som ett motsatspar. Eftersom dessa två är oförenliga menar Bildt att här måste vi göra ett val: "Antingen har man kollektiv säkerhet eller neutralitetspolitik."(48)"Man måste välja väg. Vi har ibland varit lite vacklande i detta vägval. Nu är vägvalet något tydligare än det varit tidigare."(54) Man kan knappast beskylla den f d statsministern för att vara oklar i den här frågan - har jag tolkat honom rätt menar alltså Bildt att EU skall väljas framför neutralitetspolitiken. Hans Göran Frank menar däremot att den svenska neutralitetspolitiken är förenlig med kollektiv säkerhet. Detta menar han vara gällande i FNsammanhang eftersom FN är universellt uppbyggt och tillåter alla länder att deltaga, vilket EU inte gör.
Vart går då den svenska utrikes- och försvarspolitiken? Min bedömning är att vårt nyvunna EUmedlemskap innebär stora förändringar på detta område. På flera punkter är ett EUmedlemskap direkt oförenligt med svensk neutralitetspolitik. De områden som främst togs upp i den utrikespolitiska debatten 1994 var osäkerheten kring EUs eventuella utveckling mot ett gemensamt försvar och EUs gemensamma handels-, utrikes- och säkerhetspolitik. Vi har också fått en ny neutralitetsdefinition. Hittills verkar den ha lett till mer osäkerhet än en klart utstrukturerad neutralitetslinje. Av att döma av den senaste utrikespolitiska debatten (1995) önskar tre partier den gamla definitionen tillbaka; vänsterpartiet, miljöpartiet och centerpartiet. I denna debatt märktes också att vårt förhållande till de baltiska staterna verkar vara en fråga som har kommit för att stanna i svensk utrikespolitisk debatt. Moderatledaren Carl Bildt står kvar vid sin ståndpunkt att Sverige inte ska förhålla sig neutralt vid händelse av ett ryskt angrepp på de baltiska staterna. Utrikesminister Lena Hjelm-Wallén menade å andra sidan att en sådan hållning är otänkbar när den bara skapar osäkerhet kring den svenska neutralitetspolitiken.
I förra årets utrikespolitiska debatt kritiserade Pierre Schori(s) den borgerliga regeringen för att ha förvandlat den traditionella svenska aktiva utrikespolitiken till en "reaktiv utrikespolitik"(9). Det är främst i Jugoslavienfrågan, understödjandet av chockterapi i Ryssland och passivitet i FNsammanhang som Schori menar att den borgerliga regeringen har misskött sig. Min förhoppning är att Schori tillsammans med sina kamrater i den nya regeringen tar sig an denna uppgift; att återskapa den svenska utrikespolitiken till att bli en aktiv sådan.
Jens Holm
P1s sändning från den utrikespolitiska debatten 1995